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Rapports du Médiateur du Vanuatu |
RÉPUBLIQUE DE VANUATU
BUREAU DU MÉDIATEUR
RAPPORT PUBLIC SUR LA CRÉATION ET L’ACTIVITÉ DE L’ASSOCIATION 'OL FREN BLONG NORTHERN DISTRICT HOSPITAL'
Le 30 juin 2003
2145/2003/16
Résumé
Le rapport montre les difficultés que rencontrent les services administratifs dans la prestation de ce que le public estime être des 'services essentiels' avec du financement limité et peu souple.
Exposé des faits (décrits en détails à la page 5)
Une organisation caritative appelée 'Ol fren blong Nothern Hospital' ('Ol fren') est créée le 20 avril 2000 permettant à la direction de l’Hôpital régional du Nord (HRN) de faire payer les soins externes, urgences et autres services dès juin 2000. Les recettes prélevées par Ol fren étaient déposées à un compte bancaire contrôlé par le comité de Ol fren. Elles servaient aux dépenses de l’hôpital.
Une demande d’enregistrement de Ol fren comme association caritative a été déposée après environ six mois d’activité. L’enregistrement n’a été approuvé qu’un an après son entrée en activité.
En mai 2001, le ministre des Finances et de la Gestion économique d’alors, M. Joe Bomal Carlo, approuvait son activité sous réserve de plusieurs conditions.
Ol fren poursuivait le prélèvement des droits sur des soins externes, urgences et autres services dans le but de financer les actifs de l’hôpital, les dépenses courantes dont l’électricité, le gaz et les aliments.
Constats (détails, pas 8)
Le médiateur a fait dix constats dans le présent rapport:
Recommandations (détails, page 8)
En conséquence de cette enquête, le médiateur recommande ce qui suit:
TABLE DES MATIÈRES
1. COMPÉTENCE
1.1 La Constitution et la loi relative à la fonction de médiateur permettent au médiateur d’enquêter sur la conduite du gouvernement et des services ou organismes administratifs dont le HRN et sa direction.
2. OBJET, ÉTENDUE DE L’ENQUÊTE ET MÉTHODE ADOPTÉE
2.1 Le présent rapport a pour objet d’exposer les constats du médiateur conformément à la Constitution et la loi relative à la fonction de médiateur.
2.2 L’enquête consiste à établir les faits sur la création et puis l’activité de l’association caritative 'Ol Fren blong Northern District Hospital' (Ol fren). Ol fren perçoit des recettes auprès des patients, sur des urgences et d’autres services hospitaliers, et l’utilisation de l’argent à des fins généralement liées à l’hôpital. Elle est dirigée par un comité composé surtout des fonctionnaires de l’hôpital.
2.3 Le médiateur apprend que des associations similaires à Ol fren fonctionnent dans plusieurs hôpitaux de Vanuatu, mais les ressources limitées limitent cette enquête à l’Hopital régional du Nord.
2.4 Le médiateur aimerait préciser que cette enquête n’inclut aucune considération du bien-fondé ou d’une politique de gratuité des soins externes – c’est une question de politique du gouvernement élu.
2.5 Notre bureau recueille des renseignements et documents par demandes formelles, sommations, lettres, interviews et recherches.
3. LOIS PERTINENTES
Les dispositions pertinentes des lois suivantes sont reproduites à l’Annexe U.
Loi Nº 32 de 1981 sur les associations à vocation sociale;
Loi Nº 6 de 1998 relative aux finances publiques et à la gestion;
Règlements financiers de la République de Vanuatu.
4. EXPOSÉ DES EVENEMENTS
4.1 À une assemblée générale du personnel du HRN le 20 avril 2000, il a été décidé de créer une association caritative appelée 'Ol fren blong Northern District Hospital ' pour recevoir des 'recettes perçues par le SSE (service de Soins externes)' à partir du 20 avril 2000 (Annexe A). Un projet de constitution (Annexe B) semble avoir été déposé ou au moins lu par la présidence de l’assemblée.
4.2 Par la suite, un 'Public Notis' (Avis au public) concernant le prélèvement des recettes par le SSE a été affiché à l’hôpital (Annexe C). Il semble que les prélèvements ont débuté le 1er juin 2000 et déposés au compte de Ol fren contrôlé par le comité.
4.3 À l’assemblée générale du personnel du 14 juin 2000, une note du directeur du groupe du HRN a été déposé. Selon les procès-verbaux de l’assemblée (Annexe D), la note avise les agents d’arrêter les prélèvements au SSE, cependant l’assemblée semble avoir décidé de poursuivre les prélèvements.
4.4 Deux notes datées du 22 juin 2000 de la part du directeur, directeur des Services hospitaliers/par intérim du HRN avisait les agents d’arrêter les activités de Ol fren et de transférer toutes les recettes au Trésor (Annexes E et F).
4.5 Une réunion du comité de Ol fren le 23 juin 2000 étudie les notes du 22 juin 2000. Selon les procès-verbaux (Annexe G), le comité a décidé de 'maintenir son activité' malgré les contenus des notes.
4.6 À une réunion suivante du comité de Ol fren du 11 juillet 2000, présente un rapport sur l’activité de Ol fren. Selon les procès-verbaux (Annexe H), le comité a décidé de 'maintenir Ol fren en activité' et poursuivre les dépôts des recettes au compte bancaire de l’association.
4.7 Une note du directeur par intérim, datée du 20 juillet 2000, du HRN était accompagnée du 'Sekiula Nº 1 of 2000 (Circulaire Nº 1 de 2000)' du ministre de la Santé d’alors, M. Keiasipai Song Shem (Annexe I). La circulaire rejette l’actuelle politique du gouvernement de faire payer les services dispensés au SSE et précise que toute pratique de prélèvement sur les soins au SSE doit cesser à la date de la circulaire (10 juillet 2000).
4.8 La direction des services de Santé a répondu à la circulaire dans une lettre datée du 26 juillet 2000 au directeur général par intérim (Annexe j). Selon la lettre, les recettes perçues pour les services au SSE ne sont que sous forme de dons, non des droits, et les perceptions se poursuivraient malgré la circulaire du ministre.
4.9 À la réunion du comité de Ol fren du 29 septembre 2000, Dr Timothy Vocor rapporte que 'le directeur général nous autorise de dépenser les fonds de Ol fren blong NDH si nous comptabilisons les dépenses.' Le procès-verbal est joint à l’Annexe K. Cette 'approbation' semble n’être qu’orale. Aucune décision écrite du directeur général n’est produite.
4.10 Le 14 décembre 2000, Dr Lesley Sala écrit au conservateur des Associations caritatives pour faire enregistrer Ol fren blong HRN comme association caritative (Annexe L). Le conservateur lui répondait par lettre du 29 décembre 2000 que Ol fren ne pouvait être enregistré que sur approbation du directeur des Finances donnant le feu vert du lancement de Ol fren (Annexe M).
4.11 Le 29 mai 2001, le ministre des Finances et de la Gestion économique d’alors, M. Joe Bombal Carlo, écrit au Dr Lesley Ala, pour approuver le lancement de Ol fren sous réserve de certaines conditions (Annexe N). Les conditions sont étudiées une par une au paragraphe 6.7 ci-après.
4.12 Il semble que la lettre citée ci-dessus a été transmise au conservateur des associations caritatives qui délivre un certificat de constitution daté du 6 juin 2001 selon la Loi Nº 32 de 1981 sur les associations à vocation sociale (Annexe O).
4.13 La présidence et le trésorier ont produit un rapport financier sur l’opération de Ol fren le 15 juillet 2002 (Annexe P).
4.14 M. Noël Nathan, caissier au HRN a produit un 'Résumé du rapport financier de 'Ol fren'' daté du 12 septembre 2002 (Annexe Q). La présidence de Ol fren produit par la suite une lettre de M. Nathan concernant ce rapport et les circonstances où il a été rédigé et présenté. La lettre datée du 24 février 2003, est jointe à l’Annexe T.
4.15 En réponse à une demande d’information par le bureau du médiateur, le président de Ol fren, M. Koko Karai, soumet un document intitulé 'De la lutte à la création de l’association caritative Ol fren blong Northern District Hospital (2 juin 2000)' et datée du 2 janvier 2003 (Annexe R).
5. RÉPONSES DE CEUX FAISANT L’OBJET DES CONSTATS.
5.1 Avant d’ouvrir l’enquête, le médiateur a informé toutes les personnes morales ou physiques faisant l’objet de la plainte leur donnant le droit de répondre. En outre, un document de travail leur a été transmis avant la rédaction du rapport définitif pour leur donner une autre chance.
5.2 Aucune réponse au document de travail n’a été reçue:
5.3 De plus, un agent du bureau du médiateur a assisté à une réunion avec les membres du comité de Ol fren le 7 mai 2003.
5.4 La lettre de la présidence de Ol fren précise que la copie de la Constitution fournie précédemment est incomplète et la version définitive l’a remplacée, Annexe B.
5.5 Le médiateur remercie les membres du comité de Ol fren de leur ouverture et collaboration dans l’enquête. Les déclarations écrites du comité ainsi que les discussions du 7 mai 2003, ont été prises en compte dans la révision du présent rapport public et la formulation des recommandations du paragraphe 7.
6. CONSTATS
Le présent paragraphe sur les constats est divisé en cinq sous-paragraphes:
A Points généraux
B Création
C Recettes
D Dépenses
E Administration et comptabilité
A Points généraux
6.1.1er constat: L’activité et la gestion financière du HRN ont été rendues inutilement difficiles par les retards et le manque de souplesse de l’administration.
6.1.1 Le médiateur reconnaît que Ol fren étaient d’abord motivé par la difficulté que rencontrait régulièrement la direction du HRN pour obtenir des fonds prévus pour le fonctionnement de l’hôpital, puis la nécessité d’augmenter les recettes en vue d’améliorer les prestations des services.
6.1.2. La Direction du HRN a précisé qu’elle n’obtient à chaque versement des fonds que 80 000 VT pour fonctionner, ce qui est jugé peu approprié – et les demandes d’augmenter ce montant ont été rejetées.
6.1.3 Il y avait des retards graves dans les versements de fonds. Par exemple, le 19 février la demande de versement déposée au début de janvier n’était toujours pas satisfaite. Dans ces circonstances, lorsque l’hôpital ne pouvait dépendre que de l’argent de Ol fren pour régler les dépenses quotidiennes pendant un mois, il n’est pas étonnant de la voir tenter de dépenser l’argent de Ol fren en attendant le versement des fonds.
6.1.4 Les membres du Comité de Ol fren ont avancé d’autres justifications pour l’activité de Ol fren, comme la pratique acceptée des centres de soins ruraux qui font payer les soins externes et la nécessité de réduire l’activité abusive en imposant une participation financière à des patients du SSE.
B Création
6.2.2ème constat: Ol fren n’a pas été créé selon la loi et fonctionnait de façon informelle avant d’être enregistré un an après.
6.2.1 Le personnel du HRN aurait créé Ol fren le 20 avril 2000. L’association aurait commencé à percevoir et déposer des recettes au compte bancaire de Ol fren le 1er juin 2000.
6.2.2 Malgré son activité, une demande d’inscription comme association caritative n’a été déposée que vers le 14 décembre 2000 (Annexe L). Le conservateur demandait de plus amples renseignements qui n’ont été fournis qu’après le 29 mai 2000. Le comité n’a été constitué que vers le 6 juin 2001, soit un an après avoir prélever des recettes sur le public.
6.3.3ème constat: Le comité d’alors désobéissait, au moins à trois reprises, aux instructions des cadres et du ministre de fermer Ol fren.
6.3.1 Les instructions pour arrêter l’activité de Ol fren ont été adressées dans les notes précisées dans le procès-verbal de l’assemblée générale du HRN du 14 juin 2000 (Annexe D), les deux notes datées du 22 juin 2000 (Pièces jointes E&F) la circulaire ministérielle Nº 1 de 2000 distribuée avec une note datée du 20 juillet 2000 (Annexe l).
6.3.2 Il n’est pas précisé si Dr Lesley Ala a aussi ordonné d’arrêter l’activité de Ol fren durant la rencontre à Port-Vila qui a fait l’objet de son rapport à la réunion du comité du 11 juillet 2000 (Annexe H).
C Recettes
6.4.4ème constat: La grande partie des recettes perçues par Ol fren provenait des droits obligatoires des services publics, non des dons.
6.4.1 Même si les droits sont souvent cités comme des 'dons', le médiateur a appris de façon précise auprès du public et après des entretiens avec des agents de l’hôpital que les services du SSE et d’autres services ne pouvaient être dispensés que si le patient ou ceux qui les demandent versaient le montant demandé.
6.4.2 Cela s’appuie sur le fait que le 'Public Notis' reproduit à l’Annexe C appelle les montants exigibles de 'droits'.
6.4.3 Quant aux recettes recueillies sur l’utilisation des appartements des élèves infirmiers (ères) et des salles privées de l’hôpital, toutes les preuves dont dispose le médiateur appuient la position selon laquelle il s’agit là aussi des droits obligatoires prélevés sur l’exploitation des ressources publiques et non des dons.
6.5.5ème constat: Les fonds recueillis par Ol fren sont donc des 'fonds publics' qui, selon la loi, doivent être versés au Trésor
6.5.1 Selon le paragraphe 2.2) de la loi relative aux finances et à la gestion économique, 'denier public' désigne 'toutes les ressources et droits détenus par, dus à l’état ....... (y compris) les ressources publiques'. Le terme 'ressources publiques' est défini pour désigner les 'biens meubles et immeubles appartenant à l’état .....'. Comme l’Hôpital régional du Nord est une 'ressources publique', cela signifie que toutes ses ressources et les droits à l’argent qui en provenaient (droit aux frais pour services) constituent le 'denier public'.
6.5.2 Le paragraphe 43.2) prévoit que tout fond public en liquide doit être déposé à un compte bancaire désigné par le directeur général des Finances et ne doit être retiré que selon la Constitution ou la Loi (paragraphe 43.3).
6.5.3 L’infraction à ces dispositions, selon le paragraphe 64.2), entraîne une peine d’amende de 1 000 000 de VT ou d’emprisonnement de sept ans ou les deux peines à la fois. Chaque membre du comité peut, sous réserve du paragraphe 66.3) être poursuivi.
6.5.4 Durant son existence, Ol fren a toujours déposé ses recettes dans un compte séparé contrôlé par le comité.
6.5.5 Contrairement à ce qui est écrit dans le procès-verbal de la réunion du comité de Ol fren du 11 juillet 2000 (Annexe H), les fonds de Ol fren ne relevaient pas de la définition de 'deniers en fiducie' prévue à l’article 46 de la loi relative aux finances et à la gestion économique.
6.5.6 De plus, la pratique d’avancer les fonds de Ol fren aux agents semble constituer une infraction au paragraphe 54.1) des Règlements financiers dont les peines, y compris la responsabilité personnelle pour l’argent emprunté, sont prévues à l’article 397.
6.6.6ème constat: Preuve de perte et mauvaise comptabilité des recettes.
6.6.1 Le rapport financier sommaire (Annexe Q) présente un déficit de 743 582 VT dans les recettes déposées au compte bancaire de Ol fren. Les pertes se son accumulées jusqu’en septembre 2002.
6.6.2 Le rapport financier sommaire précise une copie d’un reçu de dépôt de fonds de Ol fren d’un montant 500 000 VT déposé dans un autre compte dénommé 'Koko Karai' (Annexe Q). Dans un entretien de février 2003, M. Karai précisait qu’il s’agissait d’un dépôt à terme déposé au début sur son nom mais que le compte a été rebaptisé depuis pour s’appeler Ol fren. Il a par la suite produit une copie du dépôt à la banque ANZ de 515 000 VT portant le nom de Ol fren blong NDH (jointe à l’Annexe T) qui, selon lui, représente le transfert des fonds déposés avant au nom de 'Koko Karai'.
6.6.3 Le rapport financier sommaire précise enfin la possibilité de vol et de mauvaise gestion des recettes du service d’urgence.
D Dépenses
6.7.7ème constat: Les membres du comité de Ol fren ont approuvé des dépenses en violation de la constitution de l’association
6.7.1 L’article 2.a) de la constitution de Ol fren précise que:
Ol fren prélève et gère tout don provenant des consultations externes et d’autres recettes dont les dons charitables dans le but d’améliorer les prestations des services à l’Hôpital régional du Nord.
6.7.2 Les articles suivants des dépenses cités dans le rapport financier daté du 15 janvier 2000 (Annexe P) ne semblaient pas être autorisés par la constitution: Conférence nationale sur la santé, y compris les 'cadeaux' et les réparation du portail, et don de 34 000 VT au directeur de la Santé de la région Nord pour un télécopieur et des frais de représentation.
6.7.3 Les diverses avances accordées aux agents ne sont pas non plus prévues par la constitution. Le rapport financier sommaire (Annexe D) précise que des avances d’un montant total de 133 000 VT ne sont pas encore remboursées en septembre 2002.
6.8.8ème constat: Les membres du comité de Ol fren ont approuvé des dépenses en infraction aux conditions imposées sur l’activité de Ol fren par le ministre des Finances et de la Gestion économique d’alors
La lettre du ministre imposait sept conditions sur l’activité de Ol fren:
6.8.1 Les dépenses de Ol fren n’affecteront pas les dépenses de fonctionnement de l’État. Il semble y avoir infraction à cela car des climatiseurs et réfrigérateurs ont été achetés. Ces équipements feront augmenter les dépenses en électricité.
6.8.2 Tous les fonds recueillis sont des versements volontaires. Cela semblait avoir été violé vu le paragraphe 6.3 ci-dessus, la majeur partie des fonds recueillis sont des versements obligatoires et non volontaires.
6.8.3 Des droits formels pour soins externes ne sont pas demandés. Cela semblait être violé. Les droits inscrits au 'Public Notis' reproduits à l’Annexe C sont formels pour les soins externes.
6.8.4 Les fonds recueillis ne servent qu’à des dépenses d’appoint. Cela semblait être violé. La comptabilité (Annexe P) montre que les fonds de Ol fren étaient régulièrement dépensés pour le fonctionnement pour financer le courrier, le fret, l’électricité, l’alimentation et le gaz.
6.8.5 Aucun remboursement des dépenses n’est demandé à l’État. Aucune preuve ne montre l’infraction à cette condition.
6.8.6 Toute modification du bâtiment nécessite l’accord du directeur général et de l’architecte de l’État. Cette disposition ne semblait pas être violée.
6.8.7 Toute dépense qui fait augmenter les dépenses de fonctionnement doit être étudiée avec le service des Finances. Comme il est précisé plus haut, cela semblait être violé par l’achat des climatiseurs et réfrigérateurs, qui, selon les agents de l’hôpital n’avait pas été étudié avec les Finances.
E Administration et comptabilité
6.9.9ème constat: l y a des preuves que la comptabilité de Ol fren était mal tenue à plusieurs reprises
6.9.1 Le rapport financier sommaire (Annexe Q) cite la disparition des livres de reçus et d’autres registres financiers.
6.9.2 Les réunions du comité semblaient irrégulières. Même si des copies des 'formulaires de demande de Ol fren blong NDH' ont été transmis au médiateur (cf. Annexe K), elles ne sont pas toujours remplis. Le médiateur estime que les formulaires d’approbation ne servaient pas toujours.
6.9.3 Le médiateur reconnaît que l’amélioration de la comptabilité avec l’actuel comité.
6.10.10ème constat: La comptabilité de Ol fren jamais vérifiée par un comptable en deux ans et demi d’activité.
6.10.1 À part la légalité de Ol fren et sa perception de recettes, le montant des fonds recueillis et dépensés, il est impératif de tenir la comptabilité à des niveaux vérifiables. Il devrait y avoir des vérifications annuelles pour s’assurer que tous les fonds sont bien comptabilisés et que l’association fonctionne selon la loi relative aux finances publique et la loi relative aux associations à but non lucratif.
7 RECOMMANDATIONS
7.1 Le système de perception des recettes auprès du public entreprise sans fondement légal par Ol fren (et des groupes similaires dans d’autres hôpitaux) doit être formalisé aussi bien par la Santé que par les Finances pour des questions d’urgence. S’il ne peut pas être formalisé promptement, il doit cesser car il est illégal.
7.2 Le processus de formalisation doit prévoir au moins ce qui suit:
7.3 Indépendamment de l’avance de l’état pour formaliser Ol fren et des organisations similaires, le comité devrait nommer une personne qualifiée pour vérifier la comptabilité de Ol fren aussitôt que possible. Cette vérification devrait couvrir la période allant du lancement de Ol fren jusqu’à la fin du dernier exercice.
7.4 Le directeur général des Finances devrait étudier la façon de rendre les versements des fonds plus ponctuels afin de répondre aux besoins de l’hôpital et réduire la nécessité de recours non autorisé aux fonds de Ol fren.
7.5 Le comité de Ol fren devrait ferment étudier la révision de la constitution de l’association pour qu’elle reflète mieux ses objets et activités.
7.6 Dans les circonstances actuelles, le médiateur ne recommande aucune mesure contre le comité précédent et celui actuel de la création et de l’exploitation de Ol fren jusqu’à la date du présent rapport.
7.7 Cependant, les membres du comité actuel et futur devraient bien noter que les actes non autorisés soulevés dans le présent rapport et agir en conséquence. Tout acte illégal ou non autorisé de la part des membres du comité de Ol fren ou une association similaire qui vient après le présent rapport ne serait pas bien accueilli.
Fait le 30 juin 2003.
Le médiateur de la République de Vanuatu
Hannington G. ALATOA
PacLII:
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